Olsztyn może stracić mieszkańca, nie tracąc ani jednego użytkownika swoich ulic. Wystarczy, że ktoś przeprowadzi się z olsztyńskich Jarot do… podolsztyńskich Jarot. W statystykach miasta ubędzie jedna osoba, ale następnego ranka ten sam człowiek wraca do Olsztyna. Do pracy, szkoły, urzędu i na zakupy. Zmienił adres, lecz nie zmienił miasta, w którym toczą się jego interesy życiowe.
Dla demografii to migracja. Dla lokalnego rynku pracy to żadna zmiana. Natomiast dla finansów gminnych zaczyna się znacznie ciekawsza historia, ponieważ miejsce zamieszkania podatnika wpływa na dochody samorządów, podczas gdy koszty infrastruktury i korzyści gospodarcze niekoniecznie zatrzymują się na granicy gminy.
I właśnie tutaj zaczyna się problem znacznie poważniejszy niż pytanie, czy Olsztyn powinien przyłączyć osiedle Sterowców, Tęczowy Las i kilka kolejnych wsi.
Granica administracyjna rozdziela budżety samorządowe. Nie rozdziela jednak kosztów i korzyści życia w jednej aglomeracji.
To podstawowa różnica, której moim zdaniem zabrakło w dotychczasowej dyskusji. Zbyt wiele uwagi poświęcamy temu, kto straci mieszkańców, hektary i wpływy podatkowe, a zbyt mało temu, jaki sposób organizacji całego obszaru zapewni mu najlepsze warunki rozwoju. Tak jakbyśmy zamiast zastanawiać się nad zwiększeniem wielkości wspólnego gospodarczego tortu, rozpoczęli spór o to, kto powinien otrzymać największy kawałek obecnego.
Stawką jest znacznie więcej niż przebieg granicy między Olsztynem a ościennymi gminami. Stawką jest pozycja gospodarcza stolicy Warmii i Mazur na kolejne dekady, jakość życia jej mieszkańców oraz możliwości rozwojowe sąsiednich gmin. I wcale nie muszą to być interesy sprzeczne.
W lutym 2020 roku opublikowałem na łamach TKO artykuł o potrzebie rozszerzenia granic Olsztyna. Pisałem wtedy, że powiększenie miasta to nie tylko narysowanie nowej granicy, ale również konieczność zaplanowania infrastruktury, sieci szkół, przeprowadzenia konsultacji społecznych. Proponowałem spojrzenie na obwodnicę jako naturalny punkt odniesienia dla rozwoju miasta w kierunku południowym.
Minęło niemal siedem lat. W tym czasie wokół Olsztyna wyrosły kolejne osiedla, zmieniła się skala ruchu samochodowego, przybyło nowych mieszkańców podmiejskich miejscowości. Granice pozostały niezmienione. Dziś, kiedy Prezydent Robert Szewczyk powraca do tematu ich rozszerzenia, chciałbym zaproponować, abyśmy poszli o krok dalej.
Nie ograniczajmy tej rozmowy do przyłączenia kilku osiedli. Spróbujmy zaprojektować Olsztyn, który chcemy zobaczyć za dwadzieścia czy trzydzieści lat. Nazwijmy tę koncepcję OLSZTYN 200.
Miasto liczące co najmniej 200 tysięcy mieszkańców. Ale przede wszystkim miasto silniejsze gospodarczo, z lepiej zorganizowaną przestrzenią, atrakcyjnym rynkiem pracy, nowymi inwestycjami i infrastrukturą odpowiadającą rzeczywistym potrzebom całej aglomeracji.
Nie chodzi bowiem o to, żeby Olsztyn był większy na mapie. Chodzi o to, żebyśmy wszyscy mieli więcej z Olsztyna.
Granice sprzed 40 lat
Ostatnia zmiana granic Olsztyna została przeprowadzona na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z 9 października 1987 r. To niemal cztery dekady intensywnych zmian.
Warto przez chwilę uświadomić sobie, jak wyglądał wówczas Olsztyn. Południowej obwodnicy nie było nawet w planach, tereny wsi Jaroty, Bartąg, Nikielkowo, Dywity, Kieźliny pokrywały pola uprawne. Inaczej wyglądał transport, rynek mieszkaniowy, gospodarka i codzienne zwyczaje mieszkańców. Polska nie należała do Unii Europejskiej, nie istniał współczesny system samorządu terytorialnego i nikt nie planował przestrzeni w realiach dzisiejszego natężenia ruchu i mobilności społeczeństwa.
W 1987 roku do Olsztyna włączono między innymi części terenów Dywit, Kieźlin, Redykajn, Łupstycha, Gutkowa, Likus i Jarot. Olsztyn nie jest jedyną stolicą województwa, która od bardzo dawna nie przeprowadziła znaczącej korekty granic. Przykładowo Wrocław dokonywał dużych rozszerzeń wcześniej, między innymi w 1973 roku, a Łódź powiększała swój rok po Olsztynie. Nie chodzi tu o rywalizację z innymi miastami. Natomiast fakt, że Olsztyn przez blisko czterdzieści lat nie zareagował istotną zmianą terytorialną na zachodzące procesy urbanizacyjne, zasługuje na poważną refleksję.
Przez ten czas miasto intensywnie się rozwijało. Jego zabudowa i codzienne oddziaływanie stopniowo przekraczało granice administracyjne. Tyle że coraz większa część tego rozwoju odbywała się już na terenie sąsiednich gmin.
Doskonałym przykładem jest Bartąg. Według oficjalnych danych gminy Stawiguda w 2020 roku mieszkało tam 3018 zameldowanych osób. Pod koniec 2025 roku było ich 4243. Oznacza to wzrost o ponad 40% w ciągu pięciu lat. W tym samym okresie Jaroty należące do gminy Stawiguda zwiększyły liczbę zameldowanych mieszkańców z 2356 do 2811.
Wystarczy przyjrzeć się charakterowi podmiejskiej zabudowy. Budynki wielorodzinne, sieć ulic, parkingi, sklepy i usługi. To nie jest tradycyjna wieś, która rozwija się niezależnie od miasta. To część większego procesu urbanizacji, którego naturalnym centrum pozostaje Olsztyn. Podobne zjawiska obserwujemy w innych kierunkach, choć ich skala i charakter są odmienne. Osiedle Sterowców w gminie Dywity, okolice Kieźlin, Ostrzeszewa, Wójtowa, Nikielkowa czy Tomaszkowa to obszary, których rozwój trudno analizować bez uwzględnienia bliskości stolicy województwa.
Nie oznacza to, że każda z nich automatycznie powinna stać się częścią miasta. Oznacza natomiast, że ich przynależności administracyjnej nie można uzasadniać wyłącznie przywiązaniem do obecnego podziału administracyjnego. Jeśli przez niemal czterdzieści lat zmieniło się tak wiele, to dlaczego mielibyśmy z góry uznać, że jeden element tego układu, czyli granice administracyjne, powinien pozostać niezmienny?
Czy Olsztyn się wyludnia?
Według danych GUS na koniec 2025 roku Olsztyn liczył 165.393 mieszkańców. To o ponad 5 tyś. mniej niż 5 lat wcześniej. Przyczyn tego zjawiska jest kilka. Spada liczba urodzeń, społeczeństwo się starzeje, część absolwentów szkół średnich wyjeżdza na studia do większych ośrodków. Nie można jednak pomijać suburbanizacji, przy jednoczesnym zachowaniu silnych związków z jego rynkiem pracy i usługami. W praktyce oznacza to, że Olsztyn traci mieszkańców w statystykach, chociaż otaczająca go przestrzeń nadal się rozwija.
Co ciekawe, sami samorządowcy od dawna dostrzegają te powiązania. Mamy przecież Miejski Obszar Funkcjonalny Olsztyna, który tworzą Olsztyn oraz gminy Barczewo, Dywity, Gietrzwałd, Jonkowo, Purda i Stawiguda. Ten obszar skupia znacznie ponad 200 tyś. mieszkańców i jest objęty wspólnymi dokumentami strategicznymi oraz instrumentami finansowania inwestycji. Nie jest więc żadną rewolucyjną tezą stwierdzenie, że Olsztyn i sąsiednie gminy tworzą jeden, silnie powiązany organizm gospodarczy. Problem zaczyna się wtedy, gdy próbujemy tym organizmem zarządzać.
Poszczególne samorządy prowadzą własne budżety, uchwalają plany zagospodarowania, organizują usługi i podejmują decyzje inwestycyjne. Jest to naturalna konsekwencja ich niezależności. Jednak rzeczywiste skutki tych decyzji nie zawsze mieszczą się w granicach jednej gminy. Nowe osiedle mieszkaniowe oznacza dodatkowych podatników dla samorządu, na którego terenie powstaje. Jednocześnie zwiększa ruch na drogach sąsiednich gmin, zapotrzebowanie na komunikację publiczną czy korzystanie z placówek edukacyjnych. Z drugiej strony nowe miejsca pracy w Olsztynie zwiększają atrakcyjność pobliskich miejscowości, wpływają na rynek nieruchomości i tworzą klientów dla lokalnych przedsiębiorców.
Tak właśnie działa współczesna aglomeracja. Korzyści i koszty rozchodzą się szerzej niż administracyjne granice. Ekonomiści nazywają takie zjawiska efektami zewnętrznymi. W uproszczeniu chodzi o sytuację, w której decyzja podjęta w jednym miejscu przynosi korzyści albo generuje koszty również gdzie indziej. Z perspektywy pojedynczej gminy określona inwestycja może być opłacalna. Z perspektywy całego obszaru jej skutki mogą jednak wymagać dodatkowych nakładów na drogi, komunikację, infrastrukturę techniczną i usługi publiczne. Nie musi to oznaczać, że decyzja była błędna. Oznacza, że jej pełnego bilansu nie da się sporządzić, analizując wyłącznie jeden samorządowy budżet. I właśnie dlatego dalsza dyskusja o granicach Olsztyna powinna rozpocząć się od analizy całej aglomeracji, a nie wyłącznie od porównywania dochodów poszczególnych gmin.
Olsztyn 200. Policzmy mieszkańców
Hasło Olsztyn 200 brzmi ambitnie. Ale ambicję warto poprzeć matematyką. Przy obecnej liczbie 165.393 mieszkańców do poziomu 200 tyś. brakuje miastu 34.607 osób. To niemal 1/5 obecnej ludności Olsztyna.
Czy można osiągnąć taki wynik wyłącznie poprzez przyłączenie najbardziej zurbanizowanych terenów podmiejskich? Wstępne zestawienie danych pokazuje, że byłoby to bardzo trudne. Bartąg i Jaroty liczyły na koniec 2025 roku łącznie 7.054 zameldowanych mieszkańców. Tomaszkowo to 944 osoby, a Bartążek 355. Te cztery miejscowości skupiają więc łącznie 8.353 osoby.
Na wschodzie warto przyjrzeć się Wójtowu, Łęgajnom i Nikielkowu, które według gminnych danych za 2024 rok liczyły łącznie około 3.700 mieszkańców. Do tego dochodzą tereny gminy Dywity, w tym osiedle Sterowców, Kieźliny, Wadąg, Myki. Analizy wymagają Ostrzeszewo i obszary gminy Purda, a na zachodzie Łupstych, Gronity i Kudypy.
Ten przegląd pokazuje, że mówimy o kilkunastu tysiącach mieszkańców. Ale nie oznacza automatycznie, że wszystkie wymienione powyżej powinny zostać przyłączone. Różnią się odległością od miasta, charakterem zabudowy, infrastrukturą i stopniem powiązania z Olsztynem. Trzeba również uważać na sposób liczenia mieszkańców. Dane gminne dotyczą często osób zameldowanych, podczas gdy statystyki GUS opierają się na innej metodologii. Przykładowo dla całej gminy Stawiguda jej raport za 2025 rok wykazuje 13.319 mieszkańców według ewidencji urzędu i 15.740 według danych GUS. To różnica ponad 2.400 osób. Mechaniczne dodawanie liczb z różnych rejestrów prowadziłoby więc do nieuprawnionych wniosków.
Właśnie dlatego projekt Olsztyn 200 powinien obejmować szczegółową analizę demograficzną, z wykorzystaniem porównywalnych danych i prognoz na kolejne lata. I tu dochodzimy do kolejnego ważnego rozróżnienia.
Czym innym jest powiększenie miasta poprzez zmianę granic, a czym innym rzeczywisty wzrost jego potencjału demograficznego i gospodarczego. Możemy administracyjnie zyskać kilkanaście tysięcy mieszkańców, nie tworząc ani jednego nowego miejsca pracy. Możemy również poprawić sytuację gospodarczą całej aglomeracji bez zmiany przynależności administracyjnej większości miejscowości.
Najbardziej ambitnym rozwiązaniem byłoby połączenie obu tych kierunków. Racjonalne dostosowanie granic do rzeczywistego układu miejskiego oraz stworzenie warunków, dzięki którym Olsztyn i jego otoczenie będą przyciągały nowych mieszkańców, inwestycje i przedsiębiorców. Olsztyn 200 nie powinien oznaczać wyłącznie większej liczby mieszkańców w statystyce. Powinien oznaczać miasto, w którym więcej ludzi rzeczywiście chce mieszkać i pracować.
Rzeszów. Ważna lekcja
W 2005 roku Rzeszów liczył około 159 tyś. mieszkańców i zajmował niespełna 54 km2. Olsztyn był wówczas wyraźnie większy pod względem liczby ludności. W kolejnych latach stolica Podkarpacia rozpoczęła konsekwentny proces rozszerzania swoich granic. Do miasta włączano między innymi Słocinę, Załęże, Przybyszówkę, Zwięczycę, Białą, Budziwój, Bziankę, Matysówkę i Pogwizdów Nowy. W 2021 r. Rzeszów zajmował już około 128,5 km2 i liczył blisko 198 tyś. mieszkańców. Olsztyn pozostał w swoich dotychczasowych granicach.
Nie chciałbym, aby z tego porównania wyciągano uproszczony wniosek, że wystarczy przyłączyć kilka miejscowości, by powtórzyć gospodarczy rozwój Rzeszowa. Jego sukces był rezultatem wielu procesów, w tym rozwoju przemysłu, inwestycji infrastrukturalnych, przedsiębiorczości, szkolnictwa wyższego i polityki gospodarczej. Znaczną część wzrostu liczby mieszkańców przyniosło samo rozszerzenie granic, a nie wyłącznie napływ nowych ludzi do regionu. Tych dwóch zjawisk nie wolno ze sobą mylić.
Ale historia Rzeszowa pokazuje coś innego, znacznie ważniejszego. Tamtejsze władze potraktowały granice miasta jako jeden z instrumentów polityki rozwojowej. Zamiast uznawać istniejący podział za ostateczny, stopniowo obejmowały miejskim zarządzaniem kolejne obszary, na których rozwijała się zabudowa i infrastruktura.
Nie był to proces bezkonfliktowy. Sąsiednie samorządy również broniły swoich interesów, a kolejne rozszerzenia budziły sprzeciw. Jednak Rzeszów nie ograniczył myślenia o swoim rozwoju do granic odziedziczonych z poprzedniej epoki.
Podobnie w Zielonej Górze, która w 2015 roku połączyła się z otaczającą ją gminą wiejską. Powierzchnia miasta wzrosła z około 58 do niemal 279 km2. Proces poprzedziły konsultacje i referendum na terenie gminy wiejskiej, a także rozmowy o warunkach funkcjonowania lokalnych społeczności.
Każde miast ma oczywiście inne uwarunkowania. Rzeszów, Zielona Góra i Olsztyn różnią się układem przestrzennym, potencjałem gospodarczym i możliwościami inwestycyjnymi. Nie istnieje jeden uniwersalny model rozszerzania granic, który można bezrefleksyjnie zastosować wszędzie. Ale z tych przykładów wypływa wspólny wniosek. Granice administracyjne mogą być dostosowywane do zmieniającej się rzeczywistości. A ich zmiana, jeżeli wynika z przemyślanej koncepcji, może stać się narzędziem organizowania dalszego rozwoju.
O co jest ten spór?
Wróćmy do Olsztyna. Wójtowie sąsiednich gmin wskazują, że utrata części terytorium oznacza utratę mieszkańców, dochodów i infrastruktury, w którą przez lata inwestowano publiczne pieniądze. To argumenty poważne, których nie należy lekceważyć. Jednocześnie w debacie bardzo często pomija się różnicę między dochodem samorządu a rzeczywistym ekonomicznym bilansem obsługi określonego obszaru.
Od 2025 roku obowiązuje nowy system finansowania samorządów. Udziały w podatku PIT ustala się w odniesieniu do dochodów podatników zamieszkałych na terenie danej jednostki. Dla gmin udział wynosi 7%, natomiast dla miast na prawach powiatu 8,6%. Nie są to procenty od podatku zapłaconego przez mieszkańca, lecz od dochodów określanych według zasad ustawowych. Różne kategorie samorządów wykonują też różny zakres zadań, co ma znaczenie przy porównywaniu ich sytuacji finansowej. Dlatego nie można sprowadzać zmiany granic do prostego przeniesienia wpływów z PIT z jednej kasy do drugiej. Wraz z mieszkańcami zmienia się odpowiedzialność za realizowanie zadań publicznych, przejmowana infrastruktura, przyszłe potrzeby inwestycyjne i zasady finansowania. Trzeba również uwzględnić majątek, zobowiązania oraz skutki dla tej części gminy, która pozostanie poza granicami miasta.
Jeżeli zatem słyszę, że określone osiedle przynosi gminie kilka milionów złotych rocznie, pierwsze pytanie, które chciałbym postawić, brzmi: ile rzeczywiście kosztuje jego funkcjonowanie i jakie wydatki będą potrzebne w kolejnych latach? Ale ważniejsze jest drugie: czy obecny sposób organizowania tego obszaru zapewnia najlepsze wykorzystanie publicznych pieniędzy?
Budżet samorządowy potrafi opowiadać bardzo różne historie, w zależności od tego, które liczby zdecydujemy się eksponować. Dochody bez wydatków nie dają pełnego obrazu. Wydatki bez uwzględnienia przyszłych korzyści również mogą prowadzić do błędnych wniosków.
Nie wystarczy więc powiedzieć, że określona inwestycja kosztowała 10 mln zł, albo że konkretne osiedle przynosi 4 mln dochodów rocznie. Trzeba zbadać, jakie potrzeby zostały sfinansowane, komu służy infrastruktura, jak wygląda jej utrzymanie i czy przyszłe nakłady będą uzasadnione ekonomicznie.
Szczególne znaczenie ma tutaj koszt rozproszonej zabudowy. Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN szacował w badaniach z 2018 r. roczne koszty chaosu przestrzennego w Polsce na około 84 mld zł. To między innymi nadmierne koszty transportu, infrastruktury i skutki niekontrolowanego rozlewania się zabudowy.
Nie oznacza to oczywiście, że zmiana granic Olsztyna automatycznie przyniesie oszczędności. Sama decyzja administracyjna nie poprawi planowania przestrzennego. Może jednak stworzyć lepsze warunki do wspólnego zarządzania niektórymi obszarami, jeżeli obecny podział utrudnia racjonalne organizowanie infrastruktury.
I tu wracamy do zasadniczego problemu. Granice samorządowe mogą dzielić odpowiedzialność za finansowanie inwestycji, ale nie zatrzymają ruchu samochodowego, potrzeb mieszkaniowych ani rozwoju gospodarczego.
Dlatego nie interesuje mnie wyłącznie pytanie, ile Olsztyn zyska na przyłączeniu określonego osiedla. Interesuje mnie, czy dzięki zmianie granic i lepszej współpracy możemy doprowadzić do tego, żeby cała aglomeracja rozwijała się sprawniej i tworzyła więcej synergii i wartości gospodarczej.
Sprzeciw Wójtów
Nie dziwi mnie sprzeciw wójt Dywit Agnieszki Sakowskiej-Hrywniak czy Stawigudy Michała Kontraktowicza. Reprezentują samorządy, które przez lata inwestowały w rozwój i przyciągały mieszkańców. Z ich perspektywy utrata części zurbanizowanych terenów oznacza realne ryzyko finansowe, które trzeba traktować poważnie. Jednak argument o wcześniejszych inwestycjach nie może automatycznie przesądzać o niezmienności granic. Gdyby uznać taką zasadę, niemal każda reorganizacja terytorialna byłaby niemożliwa. Wszędzie przecież wcześniej budowano drogi, szkoły, wodociągi i inną infrastrukturę.
Nie oznacza to, że poniesione nakłady nie mają znaczenia. Mają ogromne. Powinny zostać szczegółowo zidentyfikowane i uwzględnione przy analizie ewentualnych zmian. Ale nie mogą zastępować odpowiedzi na pytanie, jaki układ administracyjny będzie najlepszy w przyszłości.
Wójt Dywit przedstawiła również dane dotyczące osiedla Sterowców. Wynika z nich, że spośród ponad 800 osób zameldowanych na osiedlu od 2017 roku, 315 wcześniej mieszkało w Olsztynie. To 39%. W jej ocenie pokazuje to, że rozwój podmiejskich miejscowości nie jest wyłącznie skutkiem wyprowadzania się Olsztynian. To słuszna uwaga. Jednak moim zdaniem z tych danych wynika także coś innego. Poprzednie miejsce zamieszkania nie jest najważniejszym wskaźnikiem obecnych powiązań mieszkańca z miastem.
Osoba, która przeprowadziła się do Sterowców z Mrągowa czy Ełku, może codziennie pracować w Olsztynie, korzystać z jego infrastruktury i posyłać tam dzieci do szkoły. Z kolei były mieszkaniec Olsztyna może prowadzić działalność gospodarczą w Dywitach. Znacznie więcej o funkcjonowaniu osiedla powiedziałaby nam analiza rzeczywistych dojazdów, zatrudnienia, korzystania z usług publicznych i infrastruktury.
Co ciekawe, wójt Dywit wskazywała także, że w czterech przedsiębiorstwach działających na terenie gminy pracuje około 600 Olsztynian. I ten argument uważam za bardzo wartościowy. Pokazuje bowiem, że zależności gospodarcze działają w obu kierunkach. Olsztyn korzysta z przedsiębiorstw zlokalizowanych w sąsiednich gminach, a sąsiednie gminy korzystają z rynku pracy i usług miasta. Nie podważa to potrzeby analizowania granic. Przeciwnie, potwierdza, że mamy do czynienia z jednym systemem gospodarczym, którego funkcjonowanie wykracza poza administracyjne podziały.
Podobnie należy ocenić kwestię odpłatności za usługi miejskich spółek. Mieszkańcy sąsiednich gmin płacą za wodę, odprowadzanie ścieków czy transport. Nie ma powodu przedstawiać ich jako osób korzystających z infrastruktury bez ponoszenia kosztów. Jednak odpłatność za konkretną usługę nie rozstrzyga wszystkich problemów związanych z funkcjonowaniem aglomeracji. Taryfa wodociągowa nie odpowiada na pytanie o optymalny przebieg granic miasta, podobnie jak cena biletu autobusowego nie zastępuje strategii organizacji transportu.
Rozumiem także argument, że Olsztyn nie wykorzystał wszystkich terenów przyłączonych kilkadziesiąt lat temu. To zagadnienie, które rzeczywiście wymaga wyjaśnienia. Należy sprawdzić, jakie obszary pozostają niezagospodarowane, z czego wynikają ograniczenia i czy mogą one służyć potrzebom rozwojowym miasta. Tylko że obecność niezabudowanych gruntów nie oznacza automatycznie ich przydatności inwestycyjnej. Trzeba uwzględnić własność, warunki gruntowe, infrastrukturę, ochronę środowiska i obowiązujące przeznaczenie terenu. Olsztyn powinien więc uczciwie przeanalizować swój dotychczasowy potencjał. Tak samo jak sąsiednie gminy powinny dopuścić możliwość oceny, czy wszystkie obecne granice nadal mają racjonalne uzasadnienie.
Współpraca i zmiana granic nie muszą się wykluczać
Starosta olsztyński Andrzej Abako zaapelował, aby zamiast konfliktu o granice skupić się na współpracy. Wskazywał na korzyści, jakie mieszkańcy powiatu przynoszą olsztyńskiej gospodarce, oraz znaczenie uczniów spoza miasta dla funkcjonowania miejscowych szkół. I trudno się z nim nie zgodzić, że współpraca powinna być podstawą relacji między samorządami. Silny Olsztyn potrzebuje silnego otoczenia, a sąsiednie gminy korzystają z obecności dużego ośrodka miejskiego. Tyle że nie rozumiem, dlaczego jedno miałoby wykluczać drugie. Wspólne planowanie transportu, infrastruktury czy inwestycji nie stoi przecież w sprzeczności z możliwością dostosowania granic do rzeczywistego układu urbanistycznego. Współpraca i zmiana granic to nie konkurencyjne wizje rozwoju. To różne narzędzia, z których należy umieć rozsądnie korzystać.
Warto przy tym spojrzeć na skalę zjawiska, o którym dyskutujemy. Powiat olsztyński zajmuje aż 2838 km2. Jest drugim pod względem powierzchni powiatem ziemskim w Polsce, ustępując jedynie białostockiemu. Dla porównania powiat poznański zajmuje około 1900 km2, a rzeszowski i wrocławski po nieco ponad 1100. Tymczasem sam Olsztyn ma zaledwie 88 km2. Oznacza to, że otaczający go powiat jest ponad trzydziestokrotnie większy od miasta wojewódzkiego.
Spróbujmy przełożyć te proporcje na konkret. Gdyby Olsztyn powiększył swoją powierzchnię o 20 km2, byłby terytorialnie większy o blisko jedną czwartą. Powiat olsztyński utraciłby natomiast zaledwie 0,7% swojego obszaru. Dla miasta mogłaby to być istotna zmiana skali przestrzennej, dla powiatu stosunkowo niewielka korekta powierzchni.
Oczywiście byłoby nieuczciwie twierdzić, że skoro powiat utraciłby mniej niż 1% terytorium, to równie niewielkie byłyby jego straty finansowe. Najbardziej zurbanizowane obszary skupiają mieszkańców, infrastrukturę i dochody podatkowe, a ich znaczenie gospodarcze nie jest proporcjonalne do powierzchni. Dlatego właśnie potrzebujemy szczegółowego bilansu, a nie prostego porównywania hektarów. Ale równie nieuzasadnione byłoby uznanie, że utrata nawet niewielkiej części terytorium z definicji oznacza osłabienie całego powiatu. To zależy od tego, jakie obszary byłyby objęte zmianą, jakie zadania i zobowiązania zostałyby przejęte oraz jak wpłynęłoby to na rozwój pozostałych gmin.
Zwróćmy uwagę na jeszcze jeden szczegół. Powiat Olsztyński obejmuje aż dwanaście gmin, od intensywnie urbanizujących się terenów bezpośrednio sąsiadujących z Olsztynem po Biskupiec, Jeziorany, Dobre Miasto czy Olsztynek. To miejscowości o różnym charakterze, odmiennych potrzebach i własnych kierunkach rozwoju. Czy rzeczywiście najlepszym rozwiązaniem dla tak rozległego obszaru jest utrzymywanie za wszelką cenę dotychczasowych granic, czy może warto rozważyć bardziej racjonalny podział funkcji pomiędzy miastem a otaczającymi je samorządami?
W tym kontekście szczególnie zastanawia mnie stanowisko Rady Powiatu Olsztyńskiego, która opowiedziała się za zachowaniem integralności terytorialnej powiatu i wszystkich tworzących go gmin. Rozumiem troskę o stabilność finansową, majątek i zdolność wykonywania zadań publicznych. Nie potrafię jednak uznać samej integralności terytorialnej za wystarczający argument przesądzający o przyszłości administracyjnych granic. Gdyby raz wyznaczony podział miał obowiązywać niezależnie od zachodzących zmian, to na jakiej podstawie rozwijały się przez dziesięciolecia Rzeszów, Zielona Góra czy inne polskie miasta? Przecież każde ich rozszerzenie oznaczało zmianę granic sąsiednich jednostek samorządowych.
Starosta przywołał również argument oświatowy, twierdząc, że bez dzieci z powiatu olsztyńskiego połowa szkół w Olsztynie przestałaby istnieć. To stwierdzenie na tyle kategoryczne, że wymaga równie konkretnych danych. Ilu uczniów spoza Olsztyna uczęszcza do poszczególnych placówek? Jaki stanowią odsetek? Jak wygląda finansowanie ich kształcenia i jakie są rzeczywiste koszty stałe funkcjonowania tych szkół? Czy mówimy o szkołach podstawowych, ponadpodstawowych, czy o całej miejskiej sieci oświatowej? Te rozróżnienia mają zasadnicze znaczenie.
Z samego faktu uczęszczania uczniów spoza miasta do określonej placówki nie wynika jeszcze, ile szkół mogłoby przestać funkcjonować bez ich obecności. Trzeba przeanalizować liczebność oddziałów, koszty utrzymania, strukturę zatrudnienia i zasady finansowania zadań. Bez tego podobne stwierdzenia pozostają publicystycznymi ocenami, a nie udokumentowanym wnioskiem ekonomicznym. Nie kwestionuję znaczenia uczniów z powiatu dla olsztyńskiej oświaty. Kwestionuję jedynie możliwość wyprowadzania tak daleko idących wniosków bez pokazania rachunku, który je uzasadnia.
Co więcej, argumentacja dotycząca integralności terytorialnej wymaga spojrzenia na obowiązujące przepisy. Art. 4 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że ustalanie i zmiana granic powinny zapewniać możliwie jednorodny układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zdolność wykonywania zadań publicznych. W przypadku granic miast znaczenie mają również infrastruktura społeczna i techniczna, układ urbanistyczny oraz charakter zabudowy.
Zwróćmy uwagę, że ustawodawca wskazuje kryteria odnoszące się do rzeczywistego funkcjonowania wspólnoty. Nie nadaje dotychczasowym granicom charakteru nienaruszalnego. Nie oznacza to oczywiście dowolności ich zmieniania. Ostateczna decyzja należy do Rady Ministrów, a procedura przewiduje zasięgnięcie wymaganych opinii, poprzedzonych konsultacjami z mieszkańcami. W przypadku zmian naruszających granice powiatów przewidziano również udział właściwych organów powiatowych w procesie opiniowania.
Dlatego zamiast formułować stanowiska, w których z góry wyklucza się jakąkolwiek zmianę, proponuję przeprowadzić rzetelną analizę. Niech jej przedmiotem będzie zarówno dalsze funkcjonowanie Olsztyna, jak i stabilność finansowa oraz możliwości rozwojowe gmin i powiatu. Jeżeli okaże się, że określone tereny powinny pozostać w dotychczasowych granicach, wykażmy to na podstawie danych. Jeżeli inne są już funkcjonalnie częścią miasta, nie bójmy się również takiego wniosku.
Bo silniejszy Olsztyn nie musi oznaczać słabszego powiatu. Przeciwnie, dobrze zaprojektowany rozwój stolicy województwa może zwiększać możliwości gospodarcze całego jej otoczenia. Warunkiem jest jednak odejście od myślenia, w którym każda korekta administracyjnej mapy traktowana jest jak nieodwracalna strata.
Ostatecznie o sile samorządu nie świadczy liczba kilometrów kwadratowych, które zdołał zachować, lecz to, ile możliwości rozwoju potrafił stworzyć swoim mieszkańcom. Granic można bronić przez lata. Pytanie, czy równie skutecznie potrafimy zadbać o to, co dzieje się po obu ich stronach.
Silniejszy Olsztyn nie oznacza słabszych sąsiadów
To dla mnie najważniejsza część całej dyskusji. Rozwój Olsztyna i rozwój sąsiednich gmin nie są przeciwstawnymi celami. Przeciwnie, istnieje między nimi silna zależność gospodarcza. Dlaczego Stawiguda przyciąga mieszkańców? M.in. dzięki własnej polityce inwestycyjnej, infrastrukturze i atrakcyjnej ofercie mieszkaniowej. Ale również dlatego, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się Olsztyn ze swoim rynkiem pracy, uczelniami, szpitalami, kulturą i usługami.
Dlaczego Olsztyn korzysta z rozwoju sąsiednich gmin? Ponieważ ich mieszkańcy pracują w mieście, prowadzą działalność gospodarczą, kupują towary i korzystają z usług, a przedsiębiorstwa zlokalizowane poza miastem tworzą miejsca pracy także dla Olsztynian. Te zależności nie znikną dlatego, że zmieni się przebieg granicy. Silniejszy gospodarczo Olsztyn może zwiększać atrakcyjność inwestycyjną całego swojego otoczenia. Nowe miejsca pracy, lepszy transport i rozwój przedsiębiorczości mogą przynosić korzyści również mieszkańcom Dywit, Stawigudy, Purdy, Barczewa, Jonkowa czy Gietrzwałdu.
Oczywiście nie jest to automatyczna gwarancja, że każda gmina zyska finansowo na określonej zmianie granic. Niektóre mogą utracić część dochodów, co wymaga rzetelnego zbadania i odpowiedniego przygotowania. Jednak gospodarcze oddziaływanie miasta nie kończy się na jego granicach. Zresztą już dziś nasze samorządy potrafią korzystać ze wspólnego potencjału.
We wrześniu 2026 roku zatwierdzono dofinansowanie trzech projektów związanych z mobilnością miejską w Olsztynie, Dywitach i Stawigudzie. Łączna kwota wsparcia wyniosła blisko 67 mln zł, z czego ok. 46,6 mln przypadło na projekt Olsztyna, 10,7 mln na projekt Dywit i 9,6 mln na projekt Stawigudy. Trzy odrębne samorządy, trzy budżety, ale inwestycje odpowiadające na potrzeby jednego obszaru funkcjonalnego. Ten przykład pokazuje, że potrafimy myśleć o wspólnym rozwoju, gdy wymaga tego charakter inwestycji.
Warto zatem pójść dalej i zastanowić się, jak organizować całą przestrzeń, aby wzajemne korzyści były jak największe. OECD w opracowaniu „Urban-Rural Linkages in Poland” wskazuje, że współpraca miast i otaczających je obszarów może zwiększać efektywność świadczenia usług publicznych, pomagać w koordynowaniu inwestycji i poprawiać wykorzystanie wspólnego potencjału gospodarczego. Jednocześnie organizacja ta zwraca uwagę na fragmentację planowania przestrzennego w Polsce oraz brak wystarczająco rozwiniętych mechanizmów zarządzania obszarami funkcjonalnymi.
Nie wynika z tego, że każde miasto powinno przyłączać sąsiednie miejscowości. Wynika natomiast, że obecne granice administracyjne nie zawsze odpowiadają rzeczywistym powiązaniom gospodarczym i przestrzennym, a dobór odpowiednich form współpracy lub reorganizacji ma znaczenie dla efektywności całego obszaru. I właśnie o taką dyskusję mi chodzi.
Nie potrzebujemy rywalizacji o to, kto przejmie więcej mieszkańców. Potrzebujemy takiej polityki, która pozwoli zwiększyć liczbę atrakcyjnych miejsc pracy, inwestycji i możliwości rozwojowych w całej aglomeracji.
Bo przyszłość Olsztyna nie zależy przede wszystkim od tego, jak podzielimy dzisiejsze podatki. Zależy od tego, ile nowych dochodów będziemy potrafili wspólnie stworzyć.
Zamiast bitwy o granice zaprojektujmy Olsztyn przyszłości
Nie chciałbym, aby cała obecna dyskusja zakończyła się na pytaniu o przyłączenie osiedla Sterowców czy Tęczowego Lasu. Nawet jeśli okaże się, że takie zmiany są uzasadnione, pozostanie znacznie szerszy problem organizacji przestrzeni wokół Olsztyna. Dlatego proponuję przygotowanie kompleksowej koncepcji rozwoju terytorialnego miasta, która obejmowałaby kilka możliwych wariantów nowych granic oraz ich konsekwencje finansowe, przestrzenne i społeczne.
Na południu naturalnym punktem odniesienia pozostaje obwodnica. Jednak nie można traktować jej przebiegu mechanicznie. Trzeba przeanalizować cały układ zabudowy, w tym Bartąg, Jaroty należące do gminy Stawiguda, Tomaszkowo, Bartążek i inne powiązane tereny.
Na północy tożsamej analizy wymagają Dywity, Kieźliny, Wadąg oraz najbardziej zurbanizowane obszary bezpośrednio związane z miastem.
Na wschodzie warto przyjrzeć się Ostrzeszewu i terenom gminy Purda, a także kierunkowi Wójtowa, Nikielkowa i Łęgajn w gminie Barczewo. Na zachodzie konieczna byłaby ocena powiązań Olsztyna z Gronitami, Kudypami i Łupstychem.
Nie sugeruję, że wszystkie wymienione miejscowości powinny zostać przyłączone. Wskazuję obszary, które zasługują na analizę ze względu na istniejące lub rozwijające się związki z Olsztynem. Trzeba sprawdzić ciągłość zabudowy, przebieg infrastruktury, dostępność transportu, kierunki dojazdów, sytuację własnościową gruntów oraz potencjał rozwojowy na kolejne 30 lat.
Należy również unikać rozwiązań tworzących nowe sztuczne podziały w obrębie istniejących miejscowości. Dotyczy to między innymi kierunku Gronit, gdzie przyszłe granice trzeba byłoby rozważać w kontekście całego układu osadniczego, a nie wyłącznie obwodnicy, która je przecina. Nie mniej ważne są uwarunkowania przyrodnicze. Olsztyn ma wyjątkowy charakter dzięki obecności jezior, lasów i terenów zielonych. Rozszerzenie miasta nie może oznaczać przyzwolenia na niekontrolowaną zabudowę. Przeciwnie, powinno prowadzić do lepszego planowania i ochrony najcenniejszych terenów. Najważniejsza zaś część takiej koncepcji powinna dotyczyć gospodarki i finansów.
Potrzebujemy bilansu dochodów, wydatków, majątku, zobowiązań i przyszłych nakładów inwestycyjnych. Powinniśmy wiedzieć, jakie będą skutki poszczególnych wariantów dla Olsztyna, sąsiednich gmin i powiatu. Trzeba określić wpływ na organizację szkół, przedszkoli, transportu publicznego i innych usług. Dopiero na tej podstawie można zaproponować racjonalny harmonogram zmian.
Co więcej, uważam, że równolegle powinien powstać program współpracy Olsztyna z gminami objętymi ewentualnymi zmianami. Obejmujący wspólne inwestycje, zasady rozliczeń majątkowych oraz rozwiązania ograniczające negatywne skutki finansowe. Nie wszystkie takie mechanizmy można dziś swobodnie zastosować na podstawie obowiązujących przepisów. Jeśli okaże się to konieczne, warto przygotować również propozycje zmian ustawowych.
Z punktu widzenia mieszkańców kluczowe będą natomiast konkretne informacje. Czy zmienią się podatki i lokalne opłaty? Jak będzie wyglądał dostęp do szkół, przedszkoli i komunikacji? Co stanie się z rozpoczętymi inwestycjami? Bez odpowiedzi na te pytania nie będzie ani zaufania, ani odpowiedzialnej decyzji. Olsztyn 200 nie powinien być więc projektem, w którym najpierw ogłasza się mapę, a później próbuje przekonać mieszkańców do jej zaakceptowania. Najpierw powinna powstać wizja rozwoju, następnie analizy ekonomiczne i przestrzenne, a dopiero później propozycja granic najlepiej odpowiadających przyjętym celom.
Projekt Olsztyn 200
Olsztyn ma ogromne atuty. Jest stolicą województwa, ośrodkiem akademickim i kulturalnym, gospodarczym, miastem o wyjątkowych walorach przyrodniczych, rozwiniętej infrastrukturze i dużym potencjale do dalszego rozwoju. Ale żaden z tych atutów nie zapewnia sukcesu raz na zawsze.
Polskie miasta konkurują dziś o inwestorów, przedsiębiorców, specjalistów i młodych ludzi. Dla mieszkańca rozważającego przeprowadzkę do Gdańska, Warszawy czy Wrocławia znacznie ważniejsza od administracyjnych granic Olsztyna jest oferta miejsc pracy, poziom wynagrodzeń, dostępność mieszkań i jakość codziennego życia. Jeśli chcemy skutecznie konkurować z większymi ośrodkami, musimy stworzyć warunki do rozwoju gospodarczego całej aglomeracji. Potrzebujemy nowych terenów inwestycyjnych, dobrej infrastruktury, nowoczesnego transportu, współpracy z Uniwersytetem Warmińsko-Mazurskim i konsekwentnej polityki przyciągania przedsiębiorców.
Potrzebujemy również sprawnego planowania przestrzennego, które pozwoli ograniczać koszty rozproszonej zabudowy i lepiej wykorzystywać istniejącą infrastrukturę. W takim ujęciu rozszerzenie granic Olsztyna nie jest celem samym w sobie. Jest jednym z możliwych narzędzi realizacji szerszej strategii.
Dlatego popieram podjęcie tego tematu przez prezydenta Roberta Szewczyka. Jednocześnie chciałbym, aby obecna dyskusja została przeniesiona na poziom znacznie ambitniejszy niż bieżący spór z sąsiednimi samorządami. Nie wystarczy przekonać mieszkańców jednego osiedla, że warto znaleźć się w granicach miasta. Trzeba pokazać całej społeczności, jaki Olsztyn chcemy wspólnie zbudować i co na takim rozwoju mogą zyskać również mieszkańcy otaczających go gmin.
Rozumiem obawy wójtów i starosty. Rozumiem również ambicje Prezydenta Olsztyna. Nie uważam jednak, że którakolwiek z tych perspektyw powinna automatycznie wykluczać pozostałe. Silna stolica województwa potrzebuje silnego otoczenia, a silne otoczenie korzysta z obecności dynamicznego ośrodka miejskiego. Tak było dotychczas i tak może być również w przyszłości, niezależnie od tego, jak ostatecznie ukształtują się granice administracyjne. Pod warunkiem, że zamiast koncentrować się wyłącznie na podziale obecnych dochodów, zaczniemy wspólnie tworzyć warunki do ich zwiększania.
Kiedy w 2020 roku pisałem o potrzebie rozszerzenia granic Olsztyna, uważałem, że jest to jeden z ważnych tematów dla przyszłości miasta. Dziś jestem przekonany, że powinien stać się częścią znacznie szerszej rozmowy o rozwoju całej aglomeracji. Nie oczekuję bezrefleksyjnej zgody na każdą propozycję przyłączenia kolejnej miejscowości. Oczekuję natomiast, że będziemy potrafili ocenić takie propozycje na podstawie danych, rzeczywistych powiązań gospodarczych i długoterminowych potrzeb mieszkańców.
Za trzydzieści lat nikt nie będzie oceniał naszej skuteczności wyłącznie przez pryzmat tego, gdzie stała tablica z nazwą Olsztyn. Znacznie ważniejsze będzie to, ile udało się stworzyć miejsc pracy, czy młodzi ludzie chcą tutaj zostawać, jak funkcjonuje transport i czy potrafiliśmy wykorzystać potencjał naszej części Warmii. Dlatego proponuję OLSZTYN 200. Nie jako projekt przeciwko sąsiednim gminom, lecz jako wspólną ambicję stworzenia silniejszego miasta i silniejszego otoczenia. Przenieśmy dyskusję z pytania, komu Olsztyn miałby zabrać osiedle, na pytanie, jak wspólnie zbudować większy potencjał gospodarczy całej aglomeracji.
Największym ryzykiem nie jest to, że zmienimy granice Olsztyna. Jest nim to, że przez kolejne lata będziemy bronić istniejącego podziału tak skutecznie, że zabraknie nam energii na projektowanie przyszłości.
Olsztyn już dawno przekroczył swoje granice. Najwyższy czas, żebyśmy przekroczyli również granice myślenia o jego rozwoju.
Piotr Jastrzębski